《安全生产法》把自己搞成一个无所不包的母法
作者：周永平，原国家安监总局监管二司副司长、安全生产协调司（职业健康司）副司长、统计司巡视员，北京大学法学院经济法博士，著有《职业安全卫生法》、《劳动法学》等。根据安全生产涉及的社会关系的性质（见“安全生产的法律逻辑”一文），我国安全生产领域立法的最大问题便是其存在的“两法并立”的状况。将确保劳动者安全健康权利的事项人为地分割成两个单独的领域，分别进行立法，这在世界范围内极其罕见。对我们来说，工业化是泊来品，作为后起的工业化国家，解决工业化生产方式带来的问题，需要这样特立独行吗？似应该引起我们的重视和思考，认真客观地分析我们这种“创造”的科学性和合理性。同时，“两法并立”不仅浪费了有限的立法资源，还在多个层级加重社会成本负担。譬如，两法同行，必然要指定或授权不同的法律实施部门，即形成“分割监管”的格局。这样从部门立法（包括法律法规草案的动议和起草、标准制定等）、执法等便需要两套相似的并行的系统，企业则要接受和应付该两系统的要求和监督检查（《安全生产法》和《职业病防治法》对“安全生产”和“职业病防治”所要求的确保劳动者安全、健康“三同时”制度即为一典型事例），使政府、企业层面治理该事项的成本大大地增加了。因此，在安全生产领域实现真正的科学立法就要改变这种不科学的“两法并立”现状，借鉴工业化国家的普遍做法和国际劳工组织以国际法方式确立的模式，将保护劳动者的职业安全和职业健康纳入一部统一的法律之中，进行综合性的一致地规范，并由此解决我国劳动者安全、健康一体化监管的法律障碍。
要按照安全生产事项所属劳动关系的性质，去除《安全生产法》中那些混淆法律关系性质的庞杂规范，集中对劳动关系双方主体权利义务，特别是对用人单位设定法定义务进行规范（像《职业病防治法》等其他劳动相关法文本那样）
从理论上理解，严格执法必须全面遵循行政程序法规则和准确适用有关的实体规则。前者包括基本法律的行政处罚法等行政法的一般行政法规则和安全生产法相关法中的特别行政执法规范，后者包括安全生产法及有关法律法规中相关主体的具体权利义务规范，特别是当主体违反某项义务后所应承担的后果的具体规定。这两类规则事关法治中的程序正义和实质正义，必须一体严格遵循，不可偏废，否则便无法治可言。
如果用上述标准来要求的话，我国相关行政机关作出的行为尚存在许多可商榷之处。首先，每年各个层级各种类型的安全生产大检查活动越来越受到质疑。质疑之点在于，这类检查是否可归类为行政执法行为，如果是执法行为，法律依据何在，其应有怎样的程序等等。安全大检查起源于何时已无从考证，但其在新世纪以后愈演愈烈确是不争的事实。由高规格（级别达到省部级）领导带队对具体的安全生产工作进行检查，代表着一种姿态，对相关方保持一种高压态势，偶尔为之，似情有可原，也符合社情民意。但近年来这类大检查却变得越来越频繁，越来越常态化，甚至一个重要节日、会议、活动而在一个地区，以至全国开展这样的活动，引发了越来越多的诟病。级别高并不代表事事都专业，由各相关人员临时拼凑，并不一定具有法定的执法资格和权力。不专业就抽调专家随行，执法面临困难就以督导政府为主，检查企业为辅。此类徒具形式的大检查效果如何，成本几何，似乎无人问津。要建立安全生产的法秩序，规范行政执法行为，有必要对安全大检查活动的有效性、必要性，以及其法律依据、合法程序进行深入研究和分析。
专项整治或专项行动，是我国常用的政策性的行政措施。它是指为解决特定领域存在的突出矛盾和问题，在相对集中的时段内采取特殊的手段和措施，进行超常规的治理行动。近年来，专项整治已经成为安全生产工作不变的利器，不仅年年行文在相同的行业领域进行专项整治，而且所涉行业领域越来越多、越来越细。没有任何时限的专项整治，其本身已失去了专项行动的本义；如果不断地重复进行一个领域的专项整治，说明其上一轮的整治并达到其设定的目标。因为工业化生产方式的高度危险性才产生了安全生产问题，从宏观上来讲，发生事故有其必然性。对待事故的科学方法应该是，对事故的原因进行深入分析，找到真正的问题根源，特别是技术性原因，当其具有共性特点，便修订相关法规或标准，并通过正常的执法予以实施，才能从根本上解决类似事故的再发生问题。如果因为某一具体事故，不顾给其他企业正常业务带来的干扰和非正常的成本，在一个地区、一个行业展开大规模的专项整治（甚至全面停产整顿），不仅犯了“一人生病，同类吃药”方法论错误，也会严重影响社会经济的正常运行。
近年在各项大检查、大整治中，一些部门为更有力地推进工作，提出了一些政策或口号。但其中有些口号看似表达了极端负责的精神，但却经不起推敲，与法治精神不符。譬如：“对非法违法生产单位和责任人，一律按规定上限处罚”。
首先，从严格的法的意义上讲，“非法”和“违法”、“生产单位”和“责任人”并非同类概念，将其视为一体规定处罚似有不妥；
其次，无论那类主体存在“非法”或“违法”行为，均会有情节轻重之别，并且不同违法主体的具体情况也千差万别，法律法规对其处罚规定幅度正基于此；
最后，法律基于对执法人员的信任（一方面法不可能穷尽所有细节，另一方面如有违法对其信任便会受到相应处罚），酌情实行自由裁量是其法定权力。
又比如：“把隐患当成事故处理”。隐患是事故的前奏或可能造成事故，但它毕竟不是事故。要防止事故，就要对隐患进行治理，而在现代复杂的生产过程中，具体隐患处于不断变化之中，识别和治理各类隐患便是生产经营单位永远不变的义务。如果，行政执法人员发现了其存在明显的，甚至重大隐患而无动于衷，则应依据法律的相关规定采取相应的行政措施，包括停产、提请关闭这样的强力手段。但如果将其作为事故来处理这就使性质发生了根本的变化。事故具有结果的实质性和具体内容，比如伤亡人员的数量、财产损失等涉及到处理程度的指标，如何确定？更为重要的是，在我国伤亡事故的责任人一般都会面临刑罚，如果把这一口号普遍实施，又有多少人被判刑？令人担忧的是，在个别地方确已在这一口号的鼓励下，实行了“事故前追刑责”的尝试！不知其将我国刑法“罪刑法定”的根本性原则置于何地？
周先生说，消防法的立法水平，要高于安全生产法，相对而言，消防法是一部好法。安全生产法已经太过于扩大了，本应是劳动法的一部子法，是保障生产企业里面劳动者安全的，但是现在变成包罗万象的大法了。
https://s3.bmp.ovh/2026/03/14/tghBo9g5.jpg
火调专家赵术学呼吁的是，要讨论生产安全事故的边界，消防的事故能不能算到生产安全事故里面去。显然老赵的想法是不能。
还有网友说：一个部门管一件事就好，这大概就是政府部门设立的目的。如果一个部门还要去管其他部门（综合监管），那好像就越位了，那是政府的职能，那就说明管多了。
为啥这么说呢，网友的看法是：你一个部门有多少人，干多少事，这都是算计好的。如果你人少事多，那解决的办法要么是加人，要么是减事，如果你加了很多人都解决不了，那显然是管多了。
管多了，就是同一件事情会有两个以上部门来管。这样会使单位承受不了，因为有多个部门来检查他们，来要求他们改或接受处罚。
出了事，这些部门都有责任，因此也使得这些部门更加焦虑，想更多地去检查单位，不只是检查，还会制定各种标准、规定，要开更多的会议，发更多的文件，搞更多的专项治理。
这样热热闹闹的，声势倒是大了，但效果未必好。所以有句话，叫九龙治水，叫三个和尚挑水，这会使治理效率大打折扣。
页:
[1]