推进人口小县机构编制改革 减轻财政养老压力

寂静回声

据澎湃新闻报道，湖南湘西州古丈县推进机构编制改革，重点“优化政务服务效能，减轻财政供养压力”。
8月11日，湖南省委书记沈晓明在湘西土家族苗族自治州古丈县调研县域经济发展。
在座谈会上，沈晓明说了一句很重要的话：“要坚持实事求是，一切从实际出发，积极试点推进人口小县机构编制改革，优化政务服务效能，减轻财政供养压力，把有限的财力更多用于保障和改善民生。”
这里面的关键词是“编制”、“减轻”以及“有限”，为什么是这几个词？
如果打开《湖南省2022年国民经济和社会发展统计公报》看看，你就明白了：
全年地方一般公共预算收入3101.8亿元，比上年下降4.6%……一般公共预算支出9005.3亿元……
不够的钱从哪里来？转移支付，全国有20多个省、自治区是这种情况，不独是湖南如此。
转移支付的钱主要来自于广东、上海、北京、江苏、浙江、天津、山东、福建。
现在大家都困难了，所以“减轻财政供养压力”真的是必须的了。


在古丈之前，就已经有山西娄烦、河曲、榆社等6县率先进行机构改革，多个行政部门被撤并精简，部分事业单位编制被缩减，缩编人数超过千人。
湖南古丈之后，安徽、青海等地迅速跟上，纷纷表示：也有开展人口小县机构改革试点。
这些城市都有一个明显的特征，那就是人口较少，普遍低于20万，而且都存在共同的难题：财政供养入不敷出，财政支出主要依靠转移支付；财政供养人员比例欠合理，存在人浮于事的现象等等。比如说，个别袖珍县城，人口区区几万人，财政收入只有数千万元，但行政机构与事业单位却多达100多个，财政供养人员更是多达6000多人，给国家财政带来了巨大负担。
国家统计局数据显示，在全国2000多个县域单位中，人口在20万以下的多达400多个。未来，这些人口小县，除非因为自然条件所限，或者肩负特殊的区域战略乃至国家安全使命，否则都有可能成为机构改革试点的对象。


这次机构编制改革，绝不是在喊口号，国家已经动真格了。早在今年两会，就已经通过了“公务员缩编”这项提案，提出中央国家机关人员将被精简，缩编，比例可达5%，这是历史上首次提出缩减公务员队伍，直接导致2类公务员的铁饭碗不保：首当其冲的就是那些吃空饷的，占着名额却不承担任何工作的公务员。第二类，就是一些存在意义不大的编制岗位，或者是各部门的空编。
随着人口的减少，城市从大扩张模式，转向“收缩”模式，部分区、县因为拆分、合并而“消失”，或许并非危言耸听。
其实，缩减公务员编制已经讨论了很多年了，大家有没有想过为啥在今年开始正式落地？
因为，2023年我们迎来了一个历史性的拐点：中国人口负增长。
从发达国家的人口增长规律看，人口负增长基本不可逆。
总人口减少，需要公共服务的人自然就减少，提供公共服务的人必然也要减少。
当然，最重要的是随着人口流出，城市收缩，人口与财政供养比例严重失衡。
说白了，就是老百姓养不起这么多公务员了。
从现实情况看，人口在下降，县城在消失，村庄也在消失。
2022年末全国人口14.1亿人，比上年末减少85万人，人口自然增长率为-0.60‰。这也是中国人口自1962年以来首次出现负增长。
2021年，出生人口最多的10个省份分别是广东、河南、山东、四川、河北、安徽、广西、江苏、湖南和贵州。其中，出生人口超过100万的，仅广东省一个。
从2020年开始，山东和河南的出生人口双双跌穿百万大关。2021年，更是继续下滑至不足80万人。
与2017年相比，人口大省河南、山东、湖南、江西、安徽等地，2021年出生人口都下降了40%以上。
据《瞭望》杂志今年4月报道，根据《中国县域统计年鉴2021（县市卷）》，纳入统计的2075个县域单位中，户籍人口在10万到20万人之间的县（市）有228个，10万人以下的县（市）有206个，其中5万人以下的袖珍县（市）有90个。
到目前为止，全国共有286个城市公布了2022年人口数据，结果发现，人口增长的城市只有128个，两个持平，156个城市人口在减少。
2019年4月8日，国家发改委在《2019年新型城镇化建设重点任务》中，在明确大城市全面放开落户限制的同时，首次公开提及“收缩型城市”。
要求“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。


民政部数据显示，2009年底，中国尚有1464个县，855个市辖区，2019年末，已缩减至1323个县，市辖区数量却增至965个。毫无疑问，有些县城消失了，有的变成了区，有的是撤销合并。
举个例子，去年12月，黑龙江伊春市的乌翠区乌马河、锦山、向阳、曙光四个街道办事处因为人口减少因素，被撤掉街道，合并成了两个镇。
伊春这个地方我正好去过两次，听当地人说：“有个别年轻人到下面去做公务员，发现林子太大了，没什么人，什么方圆十几公里就几个人，熬了几年，熬不下去，辞职走了。”
伊春的管辖面积是32800km²，常住人口83.8万，人口密度约为25.5人/km²。
自2000年至2010年，我国自然村由363万个锐减至271万个，10年间减少了90多万个，平均每天消失80到100个，其中包含大量传统村落（《中国日报，2017年12月11日）。
如果加上2010年以来消失的自然村，应该是超过100万村庄已经消失。
2021年，应朋友的邀请，我曾赴福建安溪的某村落探访，走在村子里，一切井井有条，但没有人。
有的村民的后裔在海外，有的村民已经搬到了地级市或者县里，村庄在加速消失。


县城在消失，村庄在消失，铁饭碗自然也要消失。
以古丈县为例来看，去年全县财政总收入完成36223万元，比上年下降1.9%，一般公共预算支出210439万元，同比增长3.6%；政府性基金支出41239万元，同比下降21.53%。
赤字居然高达十几亿，而全县常住人口才10.6745万人，这个资金效率确实有待提高。
其中相当一部分钱都是拿来养人发工资了，养人发工资只要干活了也没问题，现在的问题是财政不堪重负，养不起了。
所以，要“优化政务服务效能，减轻财政供养压力”。
类似的探索，山西早就开始干了。
山西这些年因为煤炭资源价格高涨，所以很多人都在说山西的GDP增速高，如何如何牛，但实际上，山西依然是“吃饭财政”，需要靠转移支付支持运转。
山西去年全年全省一般公共预算收入完成3453.9亿元，比上年增长21.8％，一般公共预算支出5872.6亿元，比上年增长16.3％，赤字是2000多亿。
所以，山西也要砸铁饭碗，山西的动作在2019年就开始了：
2019年，山西对全省人口小县进行了一次摸底调研，其中一个总人口13万余人的县，全县财政供养人员总数近6000人，全县总人口数与财政供养人员比例为22:1。
22个人养一个吃财政饭的，你能想象吗？
据说，某西部省份人口小县，总人口仅4万余人，但财政供养人数近2500人，全县总人口数与财政供养人员比例为16.9:1。
忻州市河曲县和临汾市浮山县、太原市娄烦县、吕梁市石楼县、晋中市榆社县、长治市黎城县先后列入改革试点。
河曲县将36个党政机构精简为22个，135个领导职数精简为114个，将186个涉改事业单位整合为40个、事业编制核减48%。
浮山县将35个党政机构精简为22个，精简37%，科级领导职数由154名精简为128名，精简17%，涉改县直事业单位由179个精简为40个，精简78%，涉改事业编制由1944名精简为970名，精简约一半。
娄烦县完成了36家单位办公用房调剂工作，共计腾退办公用房2.8万余平方米，并对闲置办公用房进行统一登记。
今年1月，娄烦县委组织部对外发布信息称：完成53个涉改单位挂牌工作，整合撤并33个单位，精简人员编制341名，下沉乡镇人员编制56名，节约人员经费3410余万元，运行经费约990万元。
简单说，这些县砸了一批铁饭碗，仅仅娄烦县就砸了几百个。
有的地方的政策比较温和：有人员提前退休，有人员下沉基层，有的则是尽量少招人，总量慢慢就少了。
青海、安徽也在跟进，安徽已在全省范围内选择了4个常住人口较少的县（区）开展人口小县机构改革试点。
青海果洛州玛多县常住人口只有1.54万人，GDP总量仅为3.6亿元，是适合改革的试点县。


而这一切仅仅是开始，我们要注意到趋势对“铁饭碗”的影响，趋势是什么？
人口会继续减少，如果从“减轻财政供养压力”的角度来考虑问题的话，进一步撤并机构在县一级肯定是必须的，而且一定会加速。
从目前的情况看，财政压力大，财政局长不好干，不仅仅是县财政局长不好干，地级市的财政局长同样不好干。
所以，一些地级市精简机构、压缩开支也要逐步提上日程了。
鹤岗市是黑龙江省辖地级市，截至2021年底，全市户籍总人口95.6万人。
2021年12月23日，黑龙江省鹤岗市人力资源和社会保障局发布通知称，因该市政府实施财政重整计划，财力情况发生重大变化，决定取消公开招聘政府基层工作人员计划。
财政重整指的是地方政府在面临债务高风险时，采取一系列措施使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡，是世界各国常用的做法。
2016年11月14日，国务院发布《地方政府债务风险应急处置预案》（国办函（2016）88号），首次明确规定了“中国版”地方政府财政重整计划的内容。
什么情况会触发财政重整？《地方政府债务风险应急处置预案》规定：市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%，或专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。
财政重整不是地方政府破产，但确实说明地方政府手头有点紧。


根据《21世纪经济报道》披露的数据：
“截至2022年底，我国地方政府法定债务余额为35万亿元，公开发债的城投公司付息债务余额约55万亿元。即便将两方面债务加总，我国地方债风险总体可控。
但是，当前城投公司整体资产负债率在上升、还本付息能力在下降、净利润率在下降，部分出现现金流恶化，部分地区债务风险较高，这些城投债务风险又可能引发财政或金融风险。”
如何减轻债务负担？方法之一是：少招人，以及提前让人退休，再就是裁员减薪了。
一切与人口和财力有关，不仅仅是东北的人口在下跌，其实就连最能生的山东也怂了：
根据山东省统计局近日公开发布的统计数据，到2022年底该省常住人口10162.79万人，同比减少7.2万人，人口自然增长率-0.93‰，出生率约为6.71‰，不到近年巅峰值的四成。
江苏省统计局公布《2022年江苏省国民经济和社会发展统计公报》，2022年末全省常住人口8515万人，比上年末增加10万人，江苏人口总量虽然实现正增长，但增幅仅为1‰。
另外，2021年江苏人口自然增长率为-1.1‰，这是新中国成立以来，江苏年度人口自然增长率首次出现负数。
人口少了，就不需要那么多吃财政饭的，因此，铁饭碗就会越来越少，已经有的铁饭碗也可能消失，这个逻辑链条很顺畅。
人口负增长，其实已经由北方蔓延到南方，把每一分钱用到刀刃上，过紧日子、苦日子不是说说而已。


我们都知道，今年就业形势并不乐观，虽说有些学生是带着情怀与热情去考公，但是大多数还是为了那份安稳，而想尽办法争取铁饭碗岗位，想着考上公务员就能“躺平”了。为了上岸更是不在乎岗位，各种冷门，偏门都会抢着去报。从今年开始，旱涝保收的公务员铁饭碗，或许随着改革一去不复返。
不仅仅只是公务员的铁饭碗保不住，最近几年大家打破脑袋挤进教师岗位的饭碗，也会保不住。
逻辑和公务员相似，但情况还略有不同且更加严峻。
教师配置有一个最大的特点，那就是必须按照社会需求的最大量来配置。
2016年我们全面实行二孩政策，当年出生人口的大幅增长达到1723万，这些小孩现在都到了读小学的时候。所以，整体上看全国各地都出现义务教育学位预警的现状，导致教师需求量大增。
加上教师待遇的稳定性，很多年轻人就开始趋之若鹜地考教师编制。
实际上，从2017年开始生育出生人口持续快速下滑，2022年只有956万，接近少了一半。
入学的人减少，学校也会相应减少，需要的老师当然也要减少。
出生人口进入负增长后第一个受影响的就是学前教育，比如最近《中国新闻周刊》报道，第一轮幼儿园关闭潮已经到来：在一些地方，2021和2022年私立幼儿园将面临招生困难，少数公立幼儿园也会对招生感到不满。这种情况不仅发生在北京等一线城市，也发生在山东临沂等三线城市。
这个影响就像“多米诺骨牌效应”一样，接下来受影响的就是义务教育的小学、初中，再到高中和大学。
从现在开始，今明两年小学老师需求出现峰值后开始下降；6年之后，中学老师需求出现峰值开始下降，10年之后大学老师出现峰值开始下降。
再考虑到人口流出，城市收缩的影响，有些地方教师资源过剩将更加凸显。随着这些地方学校的撤并，教了几年书的你，恐怕只能另谋生路了。
所以，年轻人千万不要被考公、考教师的潮流给卷了进去。对于绝对多数人来说，你现在有多疯狂，以后就会有多后悔。


据《湖南日报》8月报道，机构编制改革已在湖南古丈县试点推进。官方明确提出，此次改革是为“优化政务服务效能，减轻财政供养压力”。
除了古丈，今年以来，包括青海果洛、山西河曲、黑龙江伊春等，已有多个小县市进行编制改革，精简行政机构。
《财新周刊》8月也报道，为了化解地方债，中国央行及金融机构将参与一揽子化债，包括安排1.5万亿元人民币（2810万新元）的特殊再融资债券，但获得这一化债援助的某个西南部省份得付出一些代价，其中包括将公务员缩编20%。


今年3月，中共中央、国务院发布《党和国家机构改革方案》，决定中央国家机关和各部门人员编制统一按照5%的比率进行精简。
浙江大学跨学科中心特约研究员贾拥民发文指出，这是中国机构改革历史上首次明确提出要缩减公务员规模，并且给出了具体指标，不仅是中央，地方也要跟进。
贾拥民说，一个地方的政府雇员多少，应与该地常住人口数量密切相关，而中国长期人口已经由升到降，公务员缩编也就成了趋势性要求，特别是那些人口流出地。
中国的“人口小县”是这类人口流出地的典型例子。据澎湃新闻，在中国10万人以下的小县市有206个，其中5万人以下的有90个。在这些地方，不论人口多少，都有整套公务员班子，极端例子中，行政机构与事业单位多达100多个。
以人口仅12万3500的山西河曲县为例，官方在推进党政机构改革时就指出，当地“存在财政供养人员比例失衡、人浮于事等突出问题”。改革后，当地36个党政机构精简至22个，135名领导职数精简为114名，186个事业单位整合为40个，1964名事业编制核减为659名。
河曲是县城缩编改革的先行者，后来的青海果洛、湖南古丈县，都参考了河曲的做法。


对于这些地方而言，解决人浮于事、官民比例不协调的问题是一方面，在各地财政收入减少、财政压力加大的背景下，这么做的另一个重要目的是减轻财政供养压力。
公务员供养已成为中国财政支出中较大的负担。据浙商银行首席经济学家殷剑锋计算，中国财政向政府雇员支付的劳动报酬，占政府可支配收入的比重近十年来不断上升，从2012年的33%左右，上升到2020年的60%以上。
贾拥民分析，在此期间，公务员的实际工资并没有太大提升，这个占比的提高，只能是“吃财政饭”的人越来越多的结果。
官方唯一一次公布公务员数量是在2016年，当时全国共有716万7000名公务员。但在2015年，时任中国经济体制改革研究会特约研究员陈剑就估算，加上国企和事业单位的教师、医生、解放军，警察和离休人员等，中国财政需供养6400万人。
冠病疫情三年，各地财政支出增加、地方债高筑、房地产下行导致土地财政收入减少，政府财政压力更为凸显，缩编也成为减轻财政供养负担的一种方法。